La entrada en vigor de la actualización del reglamento de tránsito de la Ciudad de México y la implementación de fotomultas a finales de 2015 causó malestar entre propietarios de automóviles. La implementación fue defendida tanto por el gobierno capitalino como por algunas organizaciones civiles argumentando que permiten salvar vidas. Al mismo tiempo que algunos políticos criticaron su implementación por distintos motivos. Esta discusión está lejos de resolverse y se ha amplificado por la contienda electoral por la jefatura de gobierno del presente año. Claudia Sheibaum, candidata por Morena a jefa de gobierno de la Ciudad de México, ha sido crítica de las fotomultas, por subrogación y su costo, lo cual desató respuestas del gobierno de la ciudad y de diversas organizaciones civiles que defienden la medida. Al mismo tiempo que Mikel Arriola, candidato por el PRI, señaló que se “tienen que ir porque son un abuso y una práctica totalmente opaca”.
Debido a esta situación, se vuelve necesario tratar de generar respuestas a los diversos cuestionamientos al programa de fotomultas, de tal forma que permita enmarcar su discusión crítica con mayor información.
¿Cuáles son las ventajas de las fotomultas?
Las fotomultas son una herramienta tecnológica para auxiliar a la autoridad a sancionar a aquellos automovilistas que no cumplen con lo establecido en el reglamento de tránsito. Estas consisten en sistemas automatizados que captan diversas infracciones (velocidad, maniobras prohibidas, uso de celulares, no uso de cinturón de seguridad, etc.) y las registran fotográficamente. Dichos sistemas son altamente confiables debido a su precisión mecánica.
Entre las ventajas de instalar sistemas de fotomultas es que no se requiere tener un gran número de agentes en la vía pública sancionando violaciones al reglamento de tránsito, por lo cual se pueden aplicar las 24 horas del día los 365 días del año. Esto resulta en aumento de la aplicación de la ley de una forma barata, continua y más exacta que un ser humano, que comete errores y se cansa. En el contexto mexicano tienen una ventaja adicional. La presencia de oficiales sancionando al público de forma aleatoria puede devenir en extorsiones a los automovilistas o en intentos de corromper a los oficiales por parte de algunos infractores. Las fotomultas entonces pueden también ayudar a reducir la extorsión y la corrupción relativa a violaciones del reglamento de tránsito.
Por otro parte, la evidencia empírica disponible señala que tienen un efecto positivo para disminuir el número de conductores que sobrepasan los límites de velocidad y los accidentes fatales. Wilson et al. (2012) resume 35 estudios sobre fotomultas en países desarrollados y reporta que generan reducciones de entre el 8% al 70% de los infractores por alta velocidad (un rango muy amplio), concentrándose en el rango de entre el 10% y el 35% de reducción de infractores. Esto a su vez tiene efectos en la disminución de colisiones y, por lo tanto, de heridos y de fallecidos. Høye (2014) realizó un meta análisis de 15 estudios de fotomultas y 4 estudios de sección de control de velocidad en Europa y EUA. Concluye que las fotomultas reducen las colisiones alrededor de un 20% y en un 51% los accidentes fatales en el sitio en que se instalan, mientras las secciones de control generan reducciones del 30% y 56% respectivamente. La reducción declina a medida que se alejan de las cámaras y se vuelven insignificantes a 500 metros, lo que implica la existencia de “manejo de canguro”, es decir, se frena cerca de las cámaras y aceleran al pasarlas. Por igual, esto implica una migración de los lugares de accidentes a vías en dónde no hay cámaras.
¿Han disminuido los accidentes las fotomultas en la Ciudad de México?
Si bien la evidencia de los estudios internacionales señala que las fotomultas disminuyen los accidentes al reducir los infractores de alta velocidad, es más difícil asegurar esto para la Ciudad México de forma contundente y tal vez sólo lo hagan de forma parcial.
En términos generales, los estudios señalan que las reducciones de infractores se concentran en el rango del 10% al 35%, lo que implica que la mayor parte siguen sobrepasando los límites de velocidad. En este sentido, es de esperar que en México suceda lo mismo e incluso, se sitúe en el rango más bajo debido a dos situaciones.
Por un lado, las fotomultas sólo se pueden cobrar a los automóviles emplacados en la Ciudad de México ya que, si no pagan, no es posible realizar la verificación vehicular y pueden ser remitidos al corralón de inmediato si circulan sin este trámite. Este mecanismo tiene sus límites, pues no se debe de olvidar que la Ciudad de México solo es la mitad de la Zona Metropolitana del Valle de México (ZMVM), y que en la misma circulan un gran número de automóviles del Estado de México y otras entidades federativas. Los automóviles emplacados en la Ciudad de México representan el 56% del parque vehicular de ZMVM a 2016[i]. Por ello hay muchos automovilistas y vehículos de carga que a pesar de ser captados por el sistema de fotomultas, no se les puede obligar a pagar la infracción al verificar en otra entidad. No resultaría sorprendente que les tenga sin cuidado infringir el reglamento. Situación similar sucede con los motociclistas a quienes las fotomultas no se les aplica.
Por otro lado, los teléfonos inteligentes, las apps de asistencia al manejo y las redes sociales han alertado a los automovilistas de su ubicación precisa en la ciudad (por ejemplo, Waze tiene una alerta de radares). Si bien esto ayuda a cumplir su objetivo en el sitio (reducir la velocidad y eliminar otros comportamientos riesgosos), permite a los conductores con comportamientos riesgosos seguir actuando así en gran parte de la ciudad (efecto “manejo de canguro”). Por si no fuera poco, existen distintas medidas ilegales para evadirlas, como calcomanías, pinturas en placas, etc. Esto disminuye la efectividad total de las fotomultas.
¿Entonces por qué han disminuido el número de accidentes en la Ciudad de México?
En defensa de las fotomultas y su concesión, la administración de Miguel Ángel Mancera ha señalado que ha existido una disminución del 28% de los accidentes en las vialidades monitoreadas. Si bien puede ser cierto que han disminuido los accidentes viales y están dentro de los rangos de la investigación, no es del todo verificable debido a la falta de datos georeferenciados públicos y abiertos a lo largo del tiempo.
Incluso, los datos existentes podrían sugerir que dicha reducción no se debe a las fotomultas. Desde el año 2012 hay una tendencia a la reducción de accidentes, a un ritmo del 9.6% anual en la Ciudad de México. Esto se puede observar en la Gráfica 1. Esta tendencia no aumenta con la implementación de las fotomultas en 2015; en términos de víctimas mortales se reporta un ligero repunte de 2016 y en términos de heridos, hay una disminución de la tendencia de 2015 a 2016 (Gráfica 2). Incluso, el número total de accidentes viales a nivel nacional viene reduciéndose desde 2007 (476 mil en dicho año vs 360 mil en 2016).
Aunque no es posible relacionar directamente las fotomultas a la reducción total de accidentes, ni ésta ni otras políticas implementadas para incrementar la seguridad vial (como diseño vial, ciclovías, límites de velocidad, etc.) son desdeñables, ni se deben de cancelar por falta de evidencia.
Las posibles explicaciones de la reducción de accidentes pueden radicar en al menos cuatro causas. La primera, el incremento del tráfico en la ciudad. Si la evidencia señala que implementar límites de velocidad y fotomultas reduce los accidentes, al disminuir la velocidad de conducción, el tráfico creciente en la Ciudad de México y la metrópoli pueden estar teniendo este efecto. Se ha reportado que la velocidad promedio ha disminuido a 13.42 km/hr. Una velocidad tan baja que en caso de colisión no puede ser mortal para peatones, ciclistas ni automovilista. La segunda posible explicación es un incremento en la experiencia de los conductores con el pasar del tiempo. Un efecto de aprendizaje que les ayuda a evitar accidentes. La tercera posible causa es que el grupo de edad de mayores percances (de 15 a 25 años) están manejando menos, ya sea por el uso de servicios de taxi (como Uber) o porque no están adquiriendo automóviles. La cuarta, es un mejoramiento de las medidas de seguridad de los mismos automóviles, al renovarse el parque vehicular año con año.
Hay que añadir que la información disponible sugiere que el programa de fotomultas está mal diseñado y poco habría contribuido a la reducción total de accidentes. Las cámaras no tendrían necesariamente que ser fijas por largos periodo para evitar el aprendizaje y reducir el efecto “manejo de canguro”. Estas tendrían que ajustarse en función de los sitios con mayor número de accidentes mortales; algo que no sucede actualmente. Los 20 cruces de mayor número de accidentes entre 2013 y abril de 2016 no cuentan con instalaciones de fotomultas y muchos se encuentran a distancia considerable de las mismas (Ilustración 1). Aunque esta situación bien podría ser cubierta mediante radares móviles que utiliza la Secretaría de Seguridad Pública (SSP).
Fuente: Elaboración con solicitudes de información pública 0109000184416 y 0109000394415.¿Por qué ha incrementado los ingresos por fotomultas la Ciudad de México?
La idea de una multa es un castigo a un comportamiento indebido, de tal forma que evite que se repita. Esto implica que el monto de la multa sea suficientemente alto para disuadir de violar las leyes continuamente − cuánto es alto, es otra pregunta. Las fotomultas en este sentido deben de cambiar comportamientos colectivos negativos y si son exitosas en su objetivo, tendrían que reducirse con el tiempo.
La situación en la Ciudad de México no pareciera corresponder con la teoría. El ingreso por multas de tránsito se ha disparó en 81% durante 2016, a partir de la aplicación de fotomultas (Gráfica 3) y para 2018 se espera que el ingreso por multas de tránsito llegue a 1,968 millones de pesos por multas de tránsito[ii]. No sólo eso, el ingreso de las multas en general se coloca como un ingreso corriente en el presupuesto de la Ciudad de México. Esto quiere decir que la administración gubernamental no tiene intenciones de reducir los comportamientos riesgosos a la sociedad, por el contrario, considera que pueden servir para fondear el gasto público. Sin duda esto es una perversión de las fotomultas.
Lo anterior puede ayudar a explicar en dónde están colocadas las fotomultas, es decir, en los lugares que más infracciones se generen (Ilustración 1), así como el porqué del descuento del 80% que aplica el gobierno de la Ciudad de México: un precio bajo como castigo que no cambie el comportamiento social.
Ahora bien, se puede argumentar en su defensa que existe una curva de aprendizaje: un incremento inicial y después una caída, que indicaría un ajuste del comportamiento de la población. Para comprobar esto, tendrá que correr el tiempo, pero no elimina el asunto de la perversión de las multas como objetivo de recaudación del prepuesto de la ciudad. Que vale la pena decir, no es mala la recaudación para fondear el gasto público, solo que para eso existen otros instrumentos como los impuestos.
Recientemente se ha anunciado un ajuste parcial: lo recaudado por las fotomultas será etiquetado para infraestructura de seguridad vial y de mejora de la movilidad peatonal y durante 2018, específicamente, se dirigirá a dicha infraestructura dañada por el sismo del 19s. De esta forma se coinvertirían en un mecanismo de compensación al público. Sin embargo, aún se mantiene su uso con fines distintos de mejorar la seguridad vial.
¿Cuál es el problema de la concesión de las fotomultas?
Varios señalan que el problema es la transparencia de la concesión las fotomultas, aunque esto es sólo parte del problema. El proceso de las multas es claro, los montos recaudados son de dominio público y los contratos se hicieron públicos. El problema real se encontraba en cómo se implementaron.
Para la aplicación de fotomultas se concesionó su aplicación a dos compañías, Autotraffic e Inteltrafico, a cambio de recibir el 46% de los ingresos, sin que haya nada que justificará dicho porcentaje. Este trato fue altamente cuestionable y requiere de rendición de cuentas claras. ¿A caso no era mejor optar por un Proyecto de Prestación de Servicios (PPS), en el cual la Ciudad de México recibiera muchos más ingresos y permitiera generar capacidades de largo plazo? Incluso, si la infraestructura de las fotomultas resulta autofinanciable, ¿qué necesidad habría de subrogarla, concesionarla o hacer un PPS? Una mejor solución hubiera sido arrendar el equipo o endeudarse, generar capacidades internas y tardarse años en pagarlo; el objetivo último es el cambio de comportamiento de los automovilistas hacia una conducción segura, no la generación de ganancias privadas o recaudación de ingresos.
El 31 de diciembre de 2017 venció el contrato con ambas empresas y los equipos pasaron a ser operados por la SSP[iii]. Esto implicaba que la controversia por la concesión habría terminado, mas el contrato se renovó el 7 de febrero de este año a favor de Inteltráfico en una licitación cuestionable – pues inicialmente no había ofrecido el precio más bajo. El trato final establece que durante 2018 Inteltráfico recibirá 219 millones de pesos por la aplicación objetivo de 1,973,224 fotomultas. Un objetivo recaudatorio, no de reducción de accidentes.
¿Se deben cancelar las fotomultas?
Definitivamente no se deben de cancelar, los beneficios de un programa bien diseñado pueden ser positivos, por lo que se requiere una modificación fuerte de su implementación. Bajo el esquema actual su objetivo de seguridad vial pasa a ser secundario, debilitando la credibilidad del gobierno ante la ciudadanía. Para evitar las “fugas” el esquema debe de ser metropolitano, cubrir a motocicletas, transporte de carga y concesionado, utilizar los fondos para financiar mejoras en la seguridad vial y la movilidad, y tener un claro objetivo de cambiar el comportamiento de los conductores. Es necesario subrayar que las fotomultas por sí solas no disminuirán totalmente los incidentes viales, pues éstos son multicausales y se requieren de aplicar diversos instrumentos acordes a cada causa. Como también es necesario aclarar que defenderlas solo por beneficios modestos, sin criticar su concesión y sin pedir rendición de cuentas, conlleva una “purificación” de un daño tanto a las arcas del gobierno como de la misma sociedad. Sí, necesitamos una mejor seguridad vial que salve vidas, pero también mejores contratos que beneficien a todos.
[i] Elaborado con datos de Vehículos de motor registrados en circulación, de INEGI.
[ii] Decreto por el que se expide el Presupuesto de Egresos de la Ciudad de México para el Ejercicio Fiscal 2018.
[iii] Solicitud de acceso a la información pública con número de folio 0109000038018.
Originalmente publicado en La Brújula de Nexos.