Entre 1980 y 2010 la superficie de las ciudades creció a un ritmo anual de 9.37%, velocidad casi tres veces mayor a la de la población (3.4% anual), lo que ha llevado a la pérdida de la densidad poblacional urbana,1 popularizando así un modelo urbano en el que la población se encuentra dispersa en el espacio, además de desconectada y distanciada entre sí. Un modelo que hace inviable caminar, usar la bicicleta o el transporte público de calidad, y es uno de los mejores incentivos para fomentar el aumento del número de automóviles, que ha crecido a un ritmo anual de 8.42%, y su uso junto con sus efectos negativos sociales no deseados (18% de las emisiones de CO2 del país, 24 mil muertos al año por accidentes, 75% de la contaminación local, pérdidas por congestión, entre otros efectos)2 (ver gráfica).
Primero, el tema del desarrollo urbano a nivel federal pasó de una secretaría federal, la Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas (1976-1982) y después como Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología (1982-1992), a ser administrado a un nivel de subsecretaría de Estado (Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial), en la Secretaría de Desarrollo Social (1992-2013). Mientras que la población urbana con respecto al total pasó de cerca de 50% hasta 77% en el mismo periodo. Así, al tiempo que el tema se volvía más relevante, para el gobierno federal lo era menos. El desdén a la planificación urbana alcanzó su punto máximo en el periodo de Felipe Calderón al no publicarse el Programa Nacional de Desarrollo Urbano, de carácter sexenal, por primera vez desde la aprobación en 1976 de la Ley General de Asentamientos Humanos (LGAH). La creación reciente de la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (SEDATU), que extingue a la Secretaría de la Reforma Agraria y absorbe la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Territorial, así como la rectoría de la política de vivienda, apunta a cubrir este fallo, pero pareciera ser insuficiente, como se verá más adelante.
Segundo, el marco institucional de planeación urbana no se ha actualizado para ajustarse a los cambios sucedidos. La LGAH no contempló la obligación de crear o actualizar los programas de desarrollo urbano, de monitorearlos, evaluarlos y actualizarlos, ni responsabilidades ante la omisión de esta tarea. Los resultados son graves, de acuerdo con Sedesol3 25.5% de las zonas metropolitanas del país y 17% de las ciudades no contaban con un programa de desarrollo urbano en 2012, lo cual hace simplemente imposible ordenar el crecimiento de una ciudad. Además, 71% de los planes metropolitanos y 59% de los programas tienen una antigüedad mayor a siete años, y bien pueden estar desactualizados, dada la rápida expansión de las ciudades.
A lo anterior se debe añadir que el marco legal genera dinámicas que reducen la efectividad de la planeación urbana. Las atribuciones de la Ley Agraria y la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente han llegado a generar la expansión de las ciudades, sin proponérselo. Tanto al fomentar la desincorporación de ejidos y con ello un mercado de suelo en la periferia de las ciudades, así como al permitir (mediante las manifestaciones de impacto ambiental) la construcción de enormes infraestructuras y proyectos que generalmente incentivan la expansión territorial de las ciudades, como carreteras, aeropuertos, desarrollos turísticos, entre otros.
Tercero, en este contexto el gobierno federal panista adoptó metas cuantitativas de construcción de vivienda social (4.5 millones con Vicente Fox y seis millones con Felipe Calderón) bajo una política de subsidios a la construcción y compra de la misma. Para lograrlo, se le permitió que las empresas recurrieran al suelo barato de la periferia de las ciudades y construyeran y comercializaran con financiamiento público y con apoyo del sistema financiero nacional, sin ningún criterio de localización. Eibenschutz y Goya4 documentaron cómo en cinco años, a partir de la adopción de esta política en 2001, la distancia promedio de los conjuntos habitacionales a los centros urbanos pasó de 6.8 a 43 km. Un pavoroso indicador de cómo se privilegió la construcción de vivienda barata por sobre la calidad de vida de sus habitantes y la construcción ordenada de las ciudades.
Si bien estos desarrollos contribuyen directamente poco a la expansión, los incentivos que generan son poderosos al crear áreas no urbanizadas entre los conjuntos y la ciudad. Áreas en que el valor de la tierra se incrementa y propicia su urbanización, de manera formal o informal. Por ejemplo, Eibenschutz y Goya estiman que tan sólo la urbanización de estas áreas implicaría un crecimiento de 23% de la superficie en las zonas metropolitanas de Monterrey, Guadalajara o Valle de México.
Cuarto, la otra parte de la explicación viene dada por políticas federales de construcción de infraestructura de transporte (carreteras), proyectos turísticos y la política energética. Éstas han sido promovidas por instituciones gubernamentales que no suelen tener una visión clara sobre la planeación urbana ni sobre la movilidad, como la Secretaría de Comunicaciones y Transportes y la Secretaría de Turismo, mediante el Fondo Nacional de Fomento al Turismo. Azuela5 señala que se otorgan más de mil 500 autorizaciones anuales para estos proyectos, ignorando todo impacto sobre las ciudades.
Mientras tanto la política energética ha subsidiado fuertemente la gasolina y abaratado el uso del automóvil. Sin este subsidio, que alcanzó los 222 mil millones de pesos en 2012, difícilmente se podría entender cómo se han expandido las ciudades sin una planeación adecuada del transporte público.
Esta expansión desordenada no podría pasar sin consecuencias y hoy día podemos clasificarla de desastrosa. Los gastos para aquellos hogares que adquirieron una vivienda de interés social y que poseen automóviles, ascienden en promedio a 35% de los ingresos disponibles por hogar.6 La convención financiera sugiere que una familia no debe endeudarse más allá de un 30% de sus ingresos, para no caer en riesgo de impago o padecer reducción de su bienestar económico. Dada la anterior situación, implícitamente se lleva a los hogares a situaciones de estrés financiero, afectando su bienestar económico.
Así no debería sorprender que 31% de las casas financiadas por Infonavit que se encuentran abandonadas, lo estén por motivos de ubicación, como acepta este instituto en su Plan Financiero 2011-2015. Esto no ha pasado inadvertido por el mercado financiero y el índice que mide la rentabilidad de las principales empresas constructoras de vivienda en la Bolsa Mexicana de Valores, índice Habita, ha caído 91% entre mayo de 2008 y agosto de 2013.7
Ante el desastre pareciera que la creación de la SEDATU es un gran acierto, al tener una secretaría federal que se encargue de delinear una planeación nacional urbana y tener bajo su control la política de vivienda mediante un programa sectorial. Pero no necesariamente implica un cambio radical con respecto a las políticas anteriores. Si bien se crearon nuevos lineamientos para otorgar subsidios a la vivienda con un componente de localización, los beneficios a construir en el centro de la ciudad son escasamente mayores a los que se otorgan por construir en la periferia de las ciudades. Los criterios deberían de ser más atractivos para incrementar la densidad urbana (redensificación) y ser más estrictos a la vez, retirando los subsidios en las periferias.
Por otra parte, la creación de la SEDATU tampoco implica un cambio en el marco jurídico nacional, ni la política nacional de infraestructura, de turismo o energética, puesto que no están en sus atribuciones, y seguramente continuarán sin ser implementadas en función de sus impactos al crecimiento de la mancha urbana. Pensar en un nuevo tipo de ciudades pasa por coordinar el marco normativo y de los programas de las diferentes políticas, al eliminar los incentivos a la expansión urbana que generan estas políticas, e invertir en transformar el espacio ya construido, incrementando la densidad, impulsando usos de suelo mixtos y proveyendo un transporte público y no motorizado de calidad.
El que muchas de las causas de la expansión urbana continúen podría significar una catástrofe en el mediano plazo. El crecimiento de las ciudades disperso y de baja densidad vuelve altamente oneroso para el erario público proveer y mantener los servicios públicos con estándares mínimos de calidad. Debido a que los gobiernos locales recaudan poco, tienen un alto nivel de endeudamiento y dependen de los fondos federales, no sería descabellado pensar en ciudades que se declaren en quiebra, como el caso de Detroit en Estados Unidos. Paul Krugman8 menciona que la expansión urbana mató a Detroit al generar un proceso de decadencia urbana por un despoblamiento del centro, mientras que la población se mudaba a los suburbios. Una ciudad que fue diseñada en función del automóvil y la gasolina barata, pero que resultaba inviable financieramente en el largo plazo.
El ejemplo de Detroit suena terriblemente familiar, y si los fallos de políticas públicas continúan en la planificación del desarrollo urbano, podríamos enfrentarnos pronto en México a un tipo de crisis que nunca hemos visto: una crisis urbana. n
2 Medina Ramírez, Salvador (2012), La importancia de la reducción del uso del automóvil en México. Tendencias de motorización, del uso del automóvil y de sus impactos, ITDP, México.
3 Sedesol (2012), Avances de planeación nacional 2012. Sistema Urbano Nacional, México.
4 Eibenschutz Hartman, Roberto y Carlos Goya Escobedo (2009), Estudio de la integración urbana y social en la expansión reciente de las ciudades en México, 1996-2006: dimensión, características y soluciones, Miguel Ángel Porrúa, México.
5 Azuela, Antonio (2010), “La hechura jurídica de la urbanización. Notas para la historia reciente del derecho urbanístico”, en Garza, Gustavo y Martha Schteingart (coords.), Los grandes problemas de México: Desarrollo urbano y regional, El Colegio de México, México.
6 Estimación realizada con base a la Encuesta Nacional Ingreso Gasto de los Hogares 2012.
7 En mayo de 2008 el índice Habita registraba 800.77 puntos, mientras que para el 20 de agosto de 2013 éste alcanzaba sólo un nivel de 67.15 puntos. Fuente: Bolsa Mexicana de Valores.
8 Krugman, Paul (2013), A tale of two rust-belt cities, páginas de opinion del New York Times, New York (consultado el 20 de agosto de 2013 de http://krugman.blogs.nytimes.com/2013/07/21/a-tale-of-two-rust-belt-cities/).