Captura de plusvalías y contratos multianuales en la Constitución de la Ciudad de México

Por:
Salvador Medina y Mónica Tapia*

Más
allá de los datos anecdóticos sobre los faltistas, la enorme cantidad de
iniciativas presentadas y el escaso tiempo para procesarlas, ha habido poca
información sobre los debates fundamentales sucediendo en el seno del
Constituyente de la Ciudad de México. El diseño de la Auditoria Superior, el
Sistema Anti-Corrupción y las alcaldías, la desaparición del fuero, la gestión
del agua y la planeación como temas sustanciales han pasado desapercibidos por la
opinión pública. Aquí rescatamos dos temas fundamentales que moldearán la
futura gobernanza en la Ciudad, y la relación entre actores: sector público,
privado y social. Argumentamos a favor de una visión de fortalecer el Estado y
su capacidad regulatoria, sin caer en la posición dogmática de que el gobierno
tiene el monopolio del interés público y la prohibición de relaciones entre el
sector público, social y privado por el riesgo a la privatización de los bienes
públicos. Reconocemos, en cambio, que el interés público se puede construir a
partir de reconocer las complejas interacciones de los actores no estatales y
que los principios constitucionales, la regulación, la información y rendición
de cuentas, la participación, y el debate público y democrático se convierten
en garantías de estos procesos.

Con
la poca información que los ciudadanos tienen sobre los debates constituyentes,
en días recientes se ha generado una controversia sobre una de las
propuestas de la Constitución de la Ciudad de México relacionada con la
“captura de plusvalías”, contenida en el artículo 21, Inciso C, Fracción 7 que menciona:

“Los incrementos
en el valor del suelo derivados del proceso de urbanización, se considerarán
parte de la riqueza pública de la ciudad. La ley regulará su aprovechamiento
para restaurar los ecosistemas y las zonas degradadas de la ciudad”.

La
controversia se ha visto plasmada en debates
televisivos entre Constituyentes, en diversas notas en medios y una
petición de “Change.org”, que expresa:

“….
No importa cuánto nos esforcemos por comprar un bien inmueble, todo el margen
de valor que aumente con los años, comúnmente conocido como plusvalía, será
propiedad y parte de la riqueza del Gobierno de la Ciudad de México, y según
esto, serán usados para restaurar los ecosistemas de la Ciudad, es decir, ADIOS
A LA PROPIEDAD PRIVADA!!!” (Sic)

Estos
mensajes ya han circulado por redes sociales, alarmando con un uso maniqueo de
la información con el objetivo de eliminar dicha propuesta, lo cual sería un
retroceso en muchos sentidos. Expliquemos primero qué es la “captura de
plusvalías” y por qué no es una mala propuesta, para después explicar sus limitaciones
y cómo mejorarla.

Primero,
la “captura de plusvalías” es un mecanismo usado en la mayoría de las ciudades
del mundo y en México, conocida técnicamente como “mecanismos de captura de
valor” y/o mecanismos de “contribución por mejoras”. Son instrumentos fiscales utilizados
para financiar alguna obra o servicio público. La idea detrás es que las intervenciones
públicas, como las inversiones en infraestructura, los cambios en programas y
planes de desarrollo urbano y las nuevas regulaciones de uso de suelo y aumentan
el valor del suelo en el área, al dar mayor accesibilidad a dicha área, mejorar
la productividad, permitir mayores volúmenes de construcción o servicios y, en
general, ofrecer una mejor calidad de vida en ese territorio cercano. Este
incremento en el valor del suelo –conocido popularmente como plusvalía– no se
debe a las acciones del propietario sino al mejoramiento del entorno emprendido
por el gobierno. Por ejemplo, la inversión pública que ha restaurado ríos
urbanos (waterfront) en diversas
ciudades ha aumentado el valor de comercios, restaurantes, edificios de
vivienda y oficinas cercanas, que previamente eran evitados o valían poco
porque sus ríos estaban contaminados o se usaban como drenajes.

Así,
el valor agregado puede ser retenido por el propietario o puede ser recuperado
por el gobierno para reinvertirlo en otros beneficios públicos. Dado que el
incremento en el precio de las propiedades se dio gracias al uso de recursos
públicos, el gobierno puede recaudar la “plusvalía” generada por su proyecto y
ésta puede utilizarse para pagar endeudamiento relacionado al proyecto o para
implementar nuevos proyectos (EPA 2013; Smolka y Furtado, 2001; Gihring, 2009).

En
resumen, es un mecanismo, no sólo para recuperar la inversión de proyectos sino
también para obtener recursos para continuar inversiones en mejoras públicas en
la ciudad.  La captura de valor puede
darse de tres formas, dependiendo del tipo de instrumento:

A)
Creación de nuevos impuestos o
contribuciones que capturen el valor. Se exigen contribuciones a los
desarrolladores por un cambio normativo que les permita mayores derechos de
desarrollo, como un bono de densidad o uso de suelo más productivo. Otra
posibilidad es un esquema de “contribución de mejoras” donde los propietarios vecinos
de cierta obra de infraestructura designada pagan cierto porcentaje de la
misma, mediante recaudación fiscal. Esta “contribución de mejoras” se paga una
única vez y depende de la cercanía con la obra de infraestructura (CONAVI,
2010).

B)
Utilización de nuevos recursos recabados
por un impuesto existente. Otro nuevo impuesto que grava el valor del suelo,
generalmente como una reforma al impuesto predial existente. Este impuesto
captura la plusvalía generada por las acciones públicas y, por otro, desincentiva
la especulación, dado que es más caro retener predios subutilizados (Gihring,
2009).

C)
Acuerdo público-privado donde el
gobierno obtiene recursos por la venta o utilización de propiedad pública. Suele
ser para un desarrollo
inmobiliario alrededor de estaciones de transporte público o que incluso sean
parte de éstas (Cervero
y Murakami, 2008). 
El gobierno puede vender o rentar
la propiedad pública; en caso de venta, el pago de los desarrolladores es
único y permite al gobierno invertir en nueva infraestructura. En el caso de
renta, el ingreso es constante y ayuda al gobierno a pagar costos operacionales
recurrentes (Zhao, et al., 2012).

Otra
forma es cuando el gobierno promueve el desarrollo de vivienda, comercios y
servicios en su propiedad sin invertir directamente, dado que la inversión es
privada, y reciben ingresos por otorgar los derechos de desarrollo. Bajo este
esquema de utilidad compartida, los
ingresos que el gobierno obtiene pueden ser utilizados para financiar la
infraestructura de transporte que da valor a las propiedades (Zhao, et al., 2012).

En Colombia, por ejemplo, la
recuperación de plusvalías se hace mediante recaudación, gravando entre 30 y
50% el precio derivado de acciones gubernamentales.  Sin embargo, este pago se exige sólo cuando
se solicita una licencia de construcción, un cambio de uso de suelo o una
transferencia de dominio en la propiedad. Se puede pagar en efectivo o en
especie, transfiriendo una porción del predio al gobierno. Los recursos
recabados se destinan a infraestructura de transporte y sistemas de transporte
masivo, mejora de espacios públicos, servicios públicos y equipamientos y
compra de predios para proyectos de interés social.

Como aquí se lee, estos instrumentos
no tienen que ver con “la expropiación y abolición de la propiedad privada” que
el falso debate relaciona con la redacción del artículo sobre plusvalía de la
Constitución de la Ciudad de México. Incluso, existen varios Estados en la República
cuentan con instrumentos de captura de valor, según se muestra en el siguiente
esquema.

EJEMPLOS DE
INSTRUMENTOS DE CAPTURA DE VALOR EN MÉXICO

Fuente: Ramos, Quetzali y Paz, Felipe. (2015).

Aún
más en la Ciudad de México, estos instrumentos se han utilizado en varias obras
–que probablemente no han tenido buena aceptación, por razones que
discutiremos en la siguiente sección –como la rehabilitación de Avenida
Mazaryk, “que se llevó a cabo mediante contribuciones de mejoras con un pago
único al finalizar el proyecto. El 64% de las contribuciones sería cubierto por
405 predios comerciales (menos del 4% del total), inmuebles habitacionales
(hasta 250 metros de la obra) cubrirían el 25% y las restantes correrían a
cargo de fondos públicos” (Ramos y Paz, 2015:52).

La
Ciudad de México refleja la desigualdad del país, donde hay una enorme riqueza
e hiriente pobreza, donde los servicios públicos son de baja calidad, donde se
requiera grandes cantidades de inversión para modernizar, ampliar y mejorar
sistemas de transporte público, habilitar áreas verdes y espacios públicos,
conservar y restaurar ecosistemas. La Ciudad tiene una dimensión pública que
todos requerimos reconocer, reflejado en el pacto social que la Constitución
debe ser. Evidentemente, los particulares conservan su propiedad, pero a partir
de inversiones públicas, su valor aumenta y al “compartir” ese valor se reinvierte
en mayor inversión, creando círculos virtuosos entre inversión pública que
atrae a más inversión privada. 

Ahora
bien, lo cierto es que la propuesta de Constitución, es problemática en cuanto
a su redacción y que al menos debería de considerar para ser más clara:

Durante
esta semana se dictaminará una nueva redacción para subsanar los problemas
iniciales de la redacción, que sólo han llevado a una controversia
improductiva.

A
diferencia del tema de plusvalía y a pesar de subyacer como causa de continuas controversias,
conflictos sociales y pasivos financieros de la Ciudad, el proyecto de
Constitución no mencionaba ni una sola palabra sobre el tema de los contratos
multi-anuales. Aunque hay leyes para hacer “La Ciudad de México una ciudad más abierta”, entre
2008 y 2015 las modificaciones a la Ley del Régimen Patrimonial y del Servicio
Público permitieron otorgar concesiones, Asociaciones Público Privadas (APPs),
contratos de Pagos por Prestación de Servicios (PPS) entre otros tratos, con
procedimientos discrecionales y opacos, sin que exista a la fecha información
confiable, registros públicos ni rendición de cuentas sobre ellas.

Así estos
contratos multianuales se han otorgado a un grupo privilegiado de empresas en
por lo menos: 1) la permuta
de terrenos del Reclusorio Sur a la empresa COPRI ahora convertido en “Cumbres
de Santa Fe” a cambio de construcción de Puentes de los Poetas, Santa Fe; 2) la
Concesión de la Supervía (Puentes y Túneles de Periférico-San Jerónimo-La
Malinche-Las Águilas-Santa Fe); 3) El Corredor Cultural Chapultepec, que fue
cancelado y su concesión está en litigio, 4) los CETRAM (Centros de Transferencia
Modal) – Zapata, El Rosario y Chapultepec; 5) Permisos Administrativos
Temporales Revocables (PATR) de Espacios para Anuncios en Nodos Publicitarios
(parabuses, kioskos de periódicos y flores, anuncios y buzones) y en el metro;
6) los parquímetros y el cobro de multas, arrastre y operación de grúas y
colocación de inmovilizadores a vehículos en las calles; 7) la operación y el
cobro de fotomultas; 8) la remodelación de Circuito Interior y el Deprimido
Mixcoac; entre
muchos otros tratos que ha hecho el gobierno de la ciudad.

La
mayor parte de estos contratos se conocen cuando ya se han firmado y se
publican en la Gaceta Oficial. Además de que su planeación y negociación es
secreta, los permisos y trámites autorizados de modo exprés y el beneficio público escaso, no hay informes periódicos
sobre el cumplimiento ni finanzas de estos acuerdos. En cambio, no existen contratos
multianuales entre el sector público y el social, sino que las organizaciones
ciudadanas reciben pequeños recursos anuales bajo unas reglas de operación muy
precarias que se otorgan anualmente. En algunas ocasiones, existen
convocatorias públicas y en otras son convenios y contratos anuales renovados
según la discrecionalidad y voluntad del funcionario en turno.

La propuesta de
MORENA había sido prohibir las alianzas público-privadas, pero dentro de sus
miembros se reconocía –igual que en los demás partidos– que era mejor
regularlas. Sin embargo, nadie se
atrevía a “poner el cascabel al gato”. La propuesta de #TúConstituyente, convertida en iniciativa y presentada en una audiencia en el
Comisión de Buen Gobierno, contemplaba:

“Las autoridades son responsables y rectores de la
buena administración. La ley regulará las responsabilidades en las relaciones
contractuales multianuales entre el sector público, social, privado y organizaciones
ciudadanas para mejorar el bienestar social y la gestión urbana, asegurando
audiencias públicas, máxima publicidad y consultas vinculantes. Al terminar
estas audiencias y/o consulta, siempre que no sean áreas estratégicas para el
desarrollo, el Congreso o Concejo aprobará o no los términos de la Declaratoria
de Necesidad y la planeación de estas relaciones contractuales multianuales. En
caso de aprobación, la autoridad continuará el proceso de diseño, promoción y
licitación de estos contratos según lo establezca la ley. En caso de
cancelación, la autoridad podrá volver a presentar el problema y proyecto una
vez que hayan transcurrido tres años. La ley regulará las siguientes fases del proceso sobre diseño, promoción, licitación y
supervisión, así como las autoridades responsables de ejecutarlos.

También
establecerá las modalidades, montos y procesos bajo los cuales el diseño, las
condiciones y los mecanismos finales incluidos dentro de estas relaciones
contractuales multianuales deberán ser aprobados por el Congreso o Concejos
respectivo, así como la periodicidad y formatos de la supervisión y auditorías
financieras y de resultados que se aplicarán. Estas relaciones deberán tener
plena competencia entre contratantes, protección del interés y espacio público,
adecuada distribución de riesgos y beneficios, plazos máximos de duración sin
exceder los veinte años, las modalidades en que puedan ser revertidas o
transferidas al gobierno, responsabilidad fiscal, protección de los derechos de
los usuarios y la comunidad cercana, mecanismos de rendición de cuentas
financieras e informes periódicos al Congreso o Concejo.”

En el dictamen
final de la Comisión de Gobierno, estas ideas quedaron resumidas como una frase
muy sintética y un párrafo en la exposición de motivos. Esto crea un nuevo
paradigma de transparencia en la defensa del interés público y el manejo de los
recursos públicos. El acceso a la información y debate democrático que las
audiencias, las consultas vinculantes y la aprobación del Congreso (o Concejo
de las alcaldías) durante la etapa de planeación deberían lograr condiciones
para resguardar el interés público y distribuir mejor los riesgos y beneficios
de estos contratos, así como su duración y potencial derogación. Separar esta
etapa de planeación y hacerla de manera previa al diseño, promoción y
licitación; también dará mayor certidumbre a las inversiones. Finalmente, la
supervisión ciudadana y de sus representantes puede ayudar a certificar plazos
máximos de duración y evaluar su desempeño en resultados, protección de
usuarios y comunidad cercana y finanzas.

Finalmente,
este punto del dictamen tuvo la aprobación de los Constituyentes de Movimiento
Ciudadano, PRD, PRI y PAN, así como dos abstenciones de MORENA y un voto en
contra (de MORENA). Falta aún la aprobación en el
pleno de esta propuesta, que requerirá de 67 votos para quedar plasmada en la
Constitución. El camino no termina ahí, sino que se requerirá además de que la
Asamblea Legislativa de la Ciudad elabore la ley secundaria que regule con
mayor detalle estos principios y procesos. Es un primer paso, que recoge la
lucha y el aprendizaje ciudadano para que corregir vacíos utilizados para la
corrupción y “cuevas de opacidad”. Es convertir en propuesta las múltiples
protestas y creer que a veces los ciudadanos aún podemos influir y moldear el
destino de esta Ciudad.  

*Salvador Medina es economista con maestría en urbanismo.
Actualmente trabaja en proyectos de movilidad y desarrollo urbano desde la
sociedad civil. Mónica Tapia
Álvarez es politóloga, con maestrías en
desarrollo social y miembro de El Colectivo #TúConstituyente

Referencias