Hay aspectos sobre el proceso de elaboración del proyecto arquitectónico de la ciclovía Insurgentes que vale resaltar, ya que su elaboración fue muy diferente a cómo se habían realizado los proyectos de infraestructura ciclista con anterioridad en la Ciudad de México.
Como antecedentes, para la construcción de distintos tipos de infraestructura, enfocada a la movilidad urbana, la elaboración de los estudios, el proyecto arquitectónico y la ejecución de obra suelen ser subcontratados por el gobierno (en todo México); ya sea cada elemento por separado o bien en conjunto (como proyecto integral o llave en mano) – lo cual viene acompañado de contratos de supervisión de la obra para verificar que esta sea realizada correctamente. Enfocándonos en la subcontratación del proyecto arquitectónico tiene diversas implicaciones para la institución gubernamental que lo realiza, que lo hacen en muchos casos oneroso y problemático. Por un lado, implica erogar una cantidad de recursos monetarios relativamente grande para el proyecto (entre el 5 y 10% del valor total de la obra[1]), sobre el cual la institución contratante puede tener poco control en términos de conceptualización y realización. Esto si no cuenta con personal competente para saber qué se está contratando y para supervisar el trabajo final. Incluso aún si cuenta con el personal, si este se encuentra desbordado por trabajo, no podrá realizar una supervisión adecuada de la elaboración del proyecto arquitectónico (y mucho menos de la ejecución de la obra).
En el mejor de los casos, esto termina traduciéndose en amplios términos de revisión para que la empresa contratada haga bien su trabajo. Siendo que en muchas ocasiones, la misma institución pública termina corrigiendo el proyecto con sus propios recursos, ante la falta de competencia y calidad de algunas empresas. En el peor de los casos, se entrega un proyecto de mala calidad que no es posible implementar o que una vez implementado surgen todo tipo de problemas que incrementan sus costos o termina siendo ejecutados llegando a generar problemas de todo tipo (desde accidentes hasta mayores problemas de los que pretendía resolver[2]).
Así, muchas veces la subcontratación de proyectos termina siendo tan onerosa en recursos monetarios, tiempo y humanos, que es de cuestionar este tipo de prácticas sea de uso común. Sobre todo si se compara que con los mismos recursos se podría realizar los proyectos dentro de la institución.
El modelo dominante de obra pública en México está forjado en la ideología neoliberal de gestión de la ciudad. Bajo esta concepción, el gobierno de la ciudad debe de ser uno donde es un «gobierno emprendedor», los recursos públicos deben de ser usados para subcontratar todo el proceso de obra pública: diseño, construcción, supervisión y mantenimiento. El capital privado lleva la preponderancia bajo esta lógica, a diferencia de un gobierno de corte desarrollista, en donde todas o algunas de las capacidades son partes del mismo gobierno. [3]
En contraposición a estas prácticas dominantes, la realización del proyecto de la ciclovía Insurgentes se hizo dentro de la Secretaría de Movilidad (SEMOVI), con recursos existentes, tanto humanos como materiales. Una manera de romper con el statu quo neoliberal y de comenzar a reconstruir capacidades perdidas en la administración pública a través de los años.
Primero, en la presente administración (2018-2024) se creó un área especial para atender los proyectos de infraestructura ciclista. Una subdirección (Subdirección de Infraestructura Ciclista y Peatonal) dentro de una dirección de área que se encuentra analizando proyectos de infraestructura de todo tipo de escala: transporte público masivo, intersecciones en vialidades, desarrollos inmobiliarios, infraestructura vial, entre otro tipos de proyectos. Para esta subdirección, se reclutó a profesionales jóvenes con experiencia en la planeación de este tipo de proyectos y con experiencia dentro de la administración pública, con interés y visión en la ciudad. Esto contrasta con administraciones pasadas, donde no existía un área especializada en la Secretaría de Movilidad. De hecho, había una fragmentación institucional que dificultaba la implementación de proyectos de infraestructura ciclista. El área que más proyectos de infraestructura ciclista realizaba se encontraba dentro de la Secretaría de Medio Ambiente (SEDEMA), una pequeña dirección de área, que no estaba al día a día con el resto de los proyectos y planeación de la movilidad de la ciudad y que también se encargaba de la operación de Ecobici y el paseo dominical [4]. Área que además subcontrataba los proyectos y que requería, por lo tanto, pasar por filtros internos y externos antes de ser ejecutados. Lo cual terminaba por generar demasiadas fricciones entre instituciones para el desarrollo de infraestructura ciclista, dado que podía haber problemas de coordinación, de visiones, intereses o administrativos.
Segundo, la creación de esta subdirección en realidad fue parte de una reestructura institucional de mayor envergadura en el sector movilidad que buscó eliminar la fragmentación institucional y mejorar la coordinación de proyectos tanto al interior de la SEMOVI, como con otras dependencias – lo que además tiene la ventaja generar ahorros presupuestales al eliminar dobles funciones y eliminar burocracia intragubernamental. El resultado de esta reestructura institucional es que dentro de SEMOVI se tienen ahora distintos tipos de información, capacidades de análisis y experiencia en la elaboración de una gran variedad de proyectos de movilidad. Y justo estas nuevas capacidades fueron utilizadas para analizar rápidamente la operación de la ciclovía emergente implementada en Avenida Insurgentes para atender los viajes crecientes en bicicleta debido a la pandemia de COVID-19. Dicha evaluación fue la base para analizar su posible permanencia, tomando en consideración sus fallos y proponiendo soluciones para su consolidación.
Tercero, se contaba con información base muy importante para la elaboración del proyecto: levantamientos topográficos. La relevancia de la misma es que permite realizar ya un proyecto ejecutivo a detalle, es decir, listo para construirse. Esta información provenía de la remodelación de banquetas y del camellón de Avenida Insurgentes en los tramos de Glorieta de Insurgentes a Reforma y de Viaducto a Río Mixcoac realizadas por la extinta Autoridad del Espacio Público en 2016 y 2017, y del Viaducto a la Glorieta de Insurgentes realizada por la Secretaría de Obras en 2019. Al igual que se contaban con información proveniente de la construcción de la Línea 1 de Metrobús (de 2005).
La combinación de estos elementos facilitó ampliamente la elaboración del proyecto arquitectónico. Una experiencia previa usando dicha información mostraba su gran utilidad. Ésta se utilizó para el diseño e implementación de la ciclovía emergente sobre Avenida Insurgentes en junio de 2020 (un recuento de su implementación está aquí), la cual además derivo en la realización de la guía lineamientos de implementación de ciclovías emergentes que se convirtió en un referente nacional.
Ahora bien, para la decisión de avanzar en la permanencia de la ciclovía Insurgentes, también se utilizaron las nuevas capacidades institucionales. Desde un inicio de la implementación de las ciclovías emergentes, la Dirección General de Seguridad Vial y Sistemas de Movilidad Urbana Sustentable (DGSVySMUS) de la SEMOVI, dirigida por Fernanda Rivera, comenzó a realizar una evaluación continua personas usuarias de las mismas, mediante aforos ciclistas. Para profundizar más, Marianely Patlán y yo, comenzamos a evaluar a mayor detalle la ciclovía Insurgentes, junto con información de otras áreas de SEMOVI y de un análisis de percepción de la ciclovía emergente realizado en septiembre-octubre de 2020 con apoyo de Iniciativa Climática México. Esto coincidió al mismo tiempo con dos evaluaciones externas de la ciclovía Insurgentes. Una evaluación realizada en agosto de 2020 como parte del proyecto de cooperación Ciudades del Futuro entre la Embajada Británica y la SEMOVI (a solicitud expresa de la institución), y otro independiente de la Coalición Cero Emisiones aparecido en septiembre de 2020. Evaluaciones que reforzaron los análisis y terminaron plasmados en la evaluación de la ciclovía emergente de Avenida Insurgentes realizada por la SEMOVI y finalizada en diciembre de 2020, con la cual se establecía la conveniencia de implementar una ciclovía de manera definitiva en esta avenida. La Jefa de Gobierno, la Dra. Claudia Sheinbaum, con este insumo entre otros, aprobó la permanencia de la ciclovía Insurgentes en febrero de 2021.
Una vez aprobada, se estableció poco tiempo para la realización del proyecto ejecutivo: 8 semanas. Lo cual representó todo un reto, dada los problemas que generó la pandemia (en las formas de trabajo a distancia, de disponibilidad de recursos humanos y monetarios). Para lograrlo, se establecieron las necesidades de trabajo mínimas para ello, por lo que se conformó un equipo de tres personas de la Subdirección de Infraestructura Ciclista y Peatonal, personal técnico interno, y un externo contratado con apoyo de “La Alianza de Ciudades Saludables” financiado por Vital Strategies[5]. – apoyo indispensable dadas las limitaciones materiales marcadas por el momento. El proyecto estuvo liderado por Constanza Delon, con las colaboraciones de Gustavo Díaz, Manuel Solá, Manuel Tirado y Dalia Villalba.
El proyecto ejecutivo se hizo en poco menos de 3 meses y para finales de marzo de 2021 ya se contaba con el mismo (un poco fuera de la meta establecida tomando en cuenta que se tenían otros proyectos, las dificultades laborales derivadas de la pandemia y otras actividades de atención urgente [6]). Los ahorros en la elaboración interna del proyecto ejecutivo fueron considerables, probablemente haberlo contratado hubiera costado hasta 10 millones de pesos y hubiera llevado más de 3 meses en terminarlo, revisarlo y aprobarlo. Tan sólo para contratar de manera externa hubiera requerido algún tipo de licitación, lo cual habría llevado un mes y medio al menos.
Una vez terminada la evaluación y con el proyecto ejecutivo con avances considerables, se revisó internamente entre varios directivos y finalmente se compartió con grupos de la llamada sociedad civil a mediados de febrero de 2021 para sus comentarios y retroalimentación. A lo cual se sumaron recorridos en campo[7]. Cabe señalar que algunos de los asistentes se sorprendieron positivamente por las soluciones planteadas para el proyecto ejecutivo, así como por la misma evaluación.
Algunas personas cuestionaron el uso de un nuevo confinador[8], completamente conceptualizado dentro de la SEMOVI, mientras otros objetaban ajustes a los carriles vehiculares para incrementar su ancho -en lugar de incrementar al máximo posible el ancho de la ciclovía. Se recibieron comentarios de la evaluación de Iván de la Lanza, Olaf Dickinson y de Manuel Suárez Lastra. Sólo el Poder del Consumidor, a través de Víctor Alvarado, retroalimentó con información detallada la evaluación.
El resultado de crear un área nueva dentro de SEMOVI dedicada a la infraestructura peatonal y ciclista, ligada al resto de las áreas de planeación, rindió sus frutos. Permitió que se hiciera un proyecto ejecutivo en total control de la administración pública, atendiendo a las problemáticas que se detectaron durante el funcionamiento de la ciclovía emergente. A pesar de todas las dificultades que implica la curva de aprendizaje de reconstruir capacidades institucionales en medio de tiempos históricos inéditos.
Esto a su vez, le permitió a la Secretaría de Obras reducir los costos de implementación de un promedio de 3 millones de pesos por kilómetro a 2.5 millones de pesos – ya no se tuvo que contratar la obra como un proyecto integral (diseño y ejecución realizada por una sola empresa). Un ahorro del 17%. Incluso, en un inicio se había estimado que requeriría 100 millones de pesos y, al final, el costo total fue de 52.8 millones de pesos. De igual manera, durante la etapa de construcción pudo realizarse una supervisión más cercana a la obra por quienes trabajaron el proyecto. Supervisión que resultó altamente compleja al ser una obra ejecutada entre 4 empresas principalmente en horarios nocturnos y con sus limitaciones debido a lo reducido del personal, la carga del trabajo y la pandemia. Aun así, permitió un seguimiento técnico detallado y una posibilidad de solucionar aspectos que sólo se identificaron en campo al momento de su ejecución. La construcción de la ciclovía Insurgentes comenzó en agosto de 2021 y finalizó en enero de 2022.
Con independencia de lo que representa la ciclovía Insurgentes para la movilidad sustentable de la Ciudad de México (y el país), es importante resaltar la importancia de crear un área especializada dentro de la Secretaría de Movilidad, con capacidad, y ligada a la planeación de políticas e infraestructura, rompiendo de esta forma las inercias del pasado e insertando así a la infraestructura ciclista como parte de la planeación de la movilidad de la ciudad. Del mismo modo, es importante resaltar el colocar a personas sumamente talentosas y valiosas para enfrentarse a un proyecto de esta envergadura (en épocas complejas por la crisis sanitaria y su consecuente crisis económica), lo que habla de su compromiso por el tema y la ciudad.
El trabajo de los servidores públicos, como Constanza Delon, Gustavo Díaz y Manuel Solá, que pasaron horas realizando el proyecto y horas incontables en calle para su supervisión, de día y de noche, sin duda es muestra no sólo de su talento, sino de espacios en donde puedan ejercer sus capacidades para el beneficio público.
*Agradezco a Constaza Delón que revisó una versión previa de este texto. Cualquier falla u omisión es mi responsabilidad total.
[1] Porcentaje que suelen comunicar las empresas respecto a proyectos de infraestructura ciclista e intersecciones.
[2] La contratación de una empresa supervisora debería de impedir esto, pero entre más complejo es el proyecto de infraestructura, se requiere también tener una supervisión sobre la supervisión para asegurar que sea realizada correctamente.
[3] Véase a Harvey, David. (1989). “From managerialism to enterpreneuralism: the transformation of urban governance in the late capitalism”. Geografiska Annaler 71B: 3-17.
[4] Desde un inicio se decidió separar la operación de la planeación de la política enfocada en la movilidad en bicicleta. Por ello, se encuentra en diferentes direcciones generales la planeación de infraestructura y la operación de Ecobici, los biciestacionamientos masivos y el paseo dominical.
[5] La cual fue también pagada con recursos de mi propio bolsillo, para una extensión de días extra de trabajo, para que pudiera terminarse a tiempo el proyecto. Esperar a que se asignaran recursos extras era una situación que no permitía cumplir con las metas.
[6] Por ejemplo, parte del equipo estuvo apoyando a los servicios emergentes de transporte público que se implementaron derivados del incendio de puesto de central de control del metro en enero de 2021, en medio de uno de los picos de la pandemia. Lo cual en su momento implicaba un riesgo para el personal.
[7] A estos recorridos no asistí, debido a una operación de la rodilla que me impedía andar en bicicleta en ese momento. El recorrido realizado con grupos de la sociedad civil fue el 18 de febrero de 2021.
[8] El nuevo confinador utilizado es más delgado que el confibici utilizado con anterioridad. La finalidad este es ganar espacio de rodamiento para los ciclistas, sin comprometer la seguridad de los ciclistas, en sitios donde no existe suficiente espacio para colocar confinadores más anchos. Este fue cuestionado formalmente por Gilberto Anaya de Cultura Vial A.C.